Nossa República pela ótica dos principais economistas, cientistas sociais e advogados do Brasil. No dia 15 de novembro de 1889, no Campo de Santana, no centro do Rio de Janeiro, o marechal Deodoro proclamava o início da nossa República. Éramos à época um país que havia abolido a escravidão recentemente, com a população de apenas 14 milhões de habitantes, dos quais 82% eram analfabetos e 90% viviam em áreas rurais. Agora, em 2019, com 208 milhões de habitantes, somos uma sociedade majoritariamente urbana, com 7% da população analfabeta, mas ainda repleta de contrastes sociais, com índices de desenvolvimento muitas vezes inferiores aos alcançados por países com trajetórias semelhantes à nossa. Para analisar essa história, 39 pensadores brasileiros identificam os desafios, avanços e retrocessos da nossa República em textos curtos que levantam as principais questões dos nossos últimos 130 anos…
Páginas: 256 páginas; Editora: Intrínseca (25 de junho de 2019); ISBN-10: 8551004964; ISBN-13: 978-8551004968; ASIN: B07S6PH72G
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Apresentação
As eleições de 2018 demonstraram enorme insatisfação dos brasileiros com os rumos da República. Os eleitores votaram nos candidatos que, a seus olhos, melhor encarnavam o “contra tudo que está aí” e que lhes pareciam representar novos caminhos, supostamente mais alvissareiros.
A indignação é compreensível em face das revelações sobre corrupção decorrentes das investigações da Operação Lava-Jato, do desemprego, do baixo crescimento, da criminalidade. Mas, lembrando o título de um livro do intelectual alagoano Tavares Bastos escrito em 1861, para bem diagnosticar os males do presente e definir as esperanças do futuro faz-se necessário algum entendimento de nossa história republicana. É preciso saber como, em seus 130 anos, comemorados em 2019, a República passou por altos e baixos, idas e vindas, períodos democráticos e ditatoriais, fases de crescimento e de estagnação. O exercício pode nos ajudar a não cometer velhos erros e, quiçá, retomar antigos acertos.
Houve avanços inegáveis. Na última década do século XIX o país tinha somente 14 milhões de habitantes, 82% dos quais eram analfabetos, e apenas 10% viviam em áreas urbanas. A renda por habitante era inferior a US$ 800 por ano em valores de hoje. Atualmente, o Brasil tem 208 milhões de pessoas, com o analfabetismo reduzido a 7% da população adulta, e uma população, em sua imensa maioria, urbana (86%), dispondo de uma renda anual per capita com um poder de compra superior a US$ 14 mil. Todavia, esses feitos empalidecem quando comparados aos níveis mais altos de bem-estar que, no mesmo período, outros países originários de ex-colônias alcançaram.
Foi o reconhecimento desse descompasso, a constatação de que nossa República ainda continua não correspondendo ao sonho de seus fundadores, que levou ao projeto de fazer este 130 anos: Em busca da República e de colocar em seu título a ideia de “busca”. Trata-se de uma busca que talvez nunca tenha fim, mas que, sem dúvida, pode almejar avanços que outras repúblicas conseguiram concretizar.
O livro analisa como a República, por assim dizer, encheu metade do copo, deixando a outra metade vazia. Está dividido em décadas, segundo o antigo método do historiador romano Tito Lívio. São 13 décadas, cada uma analisada em três capítulos sob pontos de vista complementares: o da sociedade e da política; o do Estado e do direito; e o do governo e da economia.
Os autores são estudiosos de nossa história, tendo escrito obras e artigos reconhecidos pela academia. Mas foi-lhes pedido que redigissem textos curtos, livres de jargões acadêmicos, de linguagem hermética, tabelas, notas de rodapé, referências bibliográficas. Textos acessíveis a um público amplo, não especializado, cuja preocupação com os rumos do país ficou clara nas eleições mais recentes e que, acreditamos, gostaria de entender melhor como chegamos aonde estamos.
Simon Schwartzman e José Murilo de Carvalho fizeram os convites aos autores dos capítulos sobre sociedade e política; Joaquim Falcão e Marcelo Fernandez Trindade, aos que abordariam o tema Estado e direito; e Edmar Bacha e Pedro S. Malan, aos que cobririam governo e economia. Os seis organizadores deram aos outros 32 autores plena liberdade para que desenvolvessem suas visões sobre as respectivas décadas, solicitando apenas que se mantivessem no limite de laudas determinado e seguissem as diretrizes editoriais.
Os leitores notarão as preferências de cada autor na interpretação e no tipo de escrita. Não houve qualquer esforço no sentido de harmonizar interpretações, de atenuar diferenças. A reconhecida competência de cada um era a garantia de que expressariam visões respeitáveis e bem fundamentadas. Os organizadores também não se preocuparam em fazer um balanço dos capítulos, ainda que a Introdução de Pedro S. Malan procure dar aos leitores uma perspectiva geral sobre os 130 anos de busca pela República.
A única interferência dos organizadores foi no sentido de manter a conexão entre as análises das décadas, já que fatos históricos integram processos que não respeitam a partição decenal, adotada tão somente para favorecer a leitura. Com o mesmo propósito, cada seção é iniciada por uma breve cronologia dos principais eventos do período.
Diz-se que uma boa pergunta é metade de uma resposta correta. Assim também acreditamos que o maior conhecimento de nossa história republicana, propiciado por textos multidisciplinares, é meio caminho andado na busca de rumos mais alvissareiros para o país. É com esse espírito que oferecemos 130 anos: Em busca da República ao público leitor.
— OS ORGANIZADORES
“Na vida das nações, não menos que na dos indivíduos, os primeiros momentos de uma trajetória imprimem ao que está nascendo traços de teimosa permanência.”
— EDUARDO GIANNETTI
“O que poderia ter sido é uma abstração/ que permanece, eterna possibilidade,/ num mundo apenas de especulação./ O que poderia ter sido e o que foi/ convergem para um só fim que é sempre presente.”
— T.S. ELIOT
Pedro S. Malan
Introdução: Uma perspectiva geral
Os textos reunidos neste livro tratam da trajetória da República brasileira desde seus primeiros momentos, 130 anos atrás. São 13 décadas, 12 economistas, 14 advogados, 12 historiadores e cientistas sociais, cada qual responsável por uma década na sua área de especialidade. Os organizadores esperam que o inédito mosaico resultante, com suas lições e “teimosas permanências”, possa ser visto pelo leitor como mais que a soma das partes.
Os autores conhecem, por certo, a necessidade de perspectiva. De entender o presente como história e esta como um infindável diálogo entre passado e futuro. Um passado que está sempre sendo revisitado, reinterpretado, por vezes reescrito, à luz das exigências interrogativas do presente, bem como de sonhos e temores sobre o futuro. Um futuro que antes de converter-se em passado realiza ensaios sob a forma de sonhos e desejos, os quais, quer se realizem, quer não, constituem, no presente, conforme escreveu Jorge Luis Borges, a “memória do futuro”.
Ao longo destes 130 anos de República, não sabíamos (como não sabemos hoje) se ao caminhar estávamos pisando nas cinzas do passado ou nas sementes do futuro (Musset, 1835), juntas e misturadas, como sempre, sob nossos pés e em nossas memórias. Sempre conviveremos com o peso do passado e a promessa do futuro — e ambos têm traços de teimosa permanência. Como, entre nós, a ideia de República, aí incluídos seus “pecados originais” (Carvalho, 2017).
Afinal, em 1889 chegamos à República, 389 anos depois do Descobrimento, com indeléveis marcas de formação. A escravidão havia sido abolida apenas um ano e meio antes, após três séculos e meio do início do “tráfico negreiro”. As precisas instruções do rei de Portugal (d. João III), listadas no texto de 1548 intitulado “Regimento de Tomé de Souza” (uma referência ao primeiro governador-geral do Brasil), continham nada menos que 40 artigos. Vale citar o artigo 19, que remete talvez às origens não apenas do patrimonialismo brasileiro, como talvez também às origens do nosso truncado e peculiar tipo de “federalismo” futuro. Diz o artigo: “Em cada uma das Capitanias, praticareis, tanto com o Capitão dela, com o Provedor Mór de minha Fazenda […] e alguns homens principais da terra, a maneira que se terá na Governança e Segurança dela.” O “Regimento de Tomé de Souza”, com seus detalhados artigos, teria sido nossa primeira “Constituição” (Falcão, 2018).
Antes de completar seus primeiros 50 anos, o Brasil já tinha uma espécie de Constituição outorgada, um governo estabelecido e, como “povo”, fundamentalmente, suas populações indígenas pré-Descobrimento. Mas já possuía também “homens principais da terra”. Passados cerca de 450 anos — e dez anos antes do início da Operação Lava-Jato, em 2014 —, um arguto observador da cena brasileira assim sintetizou uma marca do passado que veio assumindo teimosa permanência, relevância e atualidade entre nós: “Da Colônia à República, é com o governo que quase sempre foram feitos os melhores negócios. Não é de hoje que boa parte da elite vem sendo formada na crença de que o segredo da prosperidade é estabelecer sólidas relações com o Estado. Vender para o Estado, comprar do Estado, ser financiado pelo Estado, apropriar-se de patrimônio do Estado, receber doações do Estado, transferir passivos para o Estado, repassar riscos para o Estado e conseguir favores do Estado” (Werneck, 2004).
Após mais de três séculos como Colônia portuguesa (1500-1808) e de um período curto em que a Corte esteve sediada no Rio de Janeiro (1808-1821), o Brasil se tornou independente e viveu por dois terços de século como país legalmente soberano sob um regime monárquico (1822-1889). Os adeptos da transformação da Monarquia em República foram ganhando expressão na segunda metade do século XIX. O Manifesto Republicano data de 1870; o projeto de Constituição dos republicanos paulistas, de 1873. Ambos representavam a corrente principal do republicanismo, a liberal-federalista, inspirada em parte no liberalismo inglês e em parte no federalismo norte-americano. No manifesto havia predominado o liberalismo. No projeto paulista predominara “o federalismo, ao qual interessava sobretudo o autogoverno estadual, a ser conquistado pelo fim do centralismo imperial” (Carvalho, op. cit.).
Além da corrente liberal-federalista, havia duas outras no movimento republicano: a jacobina, inspirada na Revolução Francesa, que gostaria de ver “o povo nas ruas e nas barricadas”, como feito em Paris em 1789, derrubando o Ancien Régime e instaurando a República. E a corrente positivista, também de filiação francesa, porém baseada não na vocação revolucionária, e sim nas ideias do filósofo Augusto Comte. À diferença dos jacobinos, os positivistas não atribuíam papel ativo ao “povo”. A presença jacobina no Brasil atingiu seu ápice já na República, com a tentativa de assassinato do presidente Prudente de Moraes. Mas, com a eleição de Campos Sales, a concepção federalista prevaleceu, afinal, sobre as correntes jacobina e positivista, e o liberal-federalismo foi se tornando “cada vez mais federalista, cada vez menos liberal” (Carvalho, op. cit.).
Na longa busca de sua República, o Brasil procurou incorporar, pragmaticamente, as duas concepções de “republicanismo”: a concepção unitária e centralizadora de uma só República; e a concepção federalista, a favor de estados (repúblicas) unidos em uma única federação. Contudo, resguardando certas autonomias no âmbito local, através de um pacto federativo que foi assumindo formas constitucionais variadas ao longo dos últimos 130 anos. No entanto, não cabe antecipar aqui aquilo que deve ser deixado aos autores dos textos que se seguem.
Cabe, sim, nesta Introdução, um breve comentário sobre a relação entre democracia e República, já que a busca a que se refere o título deste livro foi — e continua sendo — a busca pela construção de um país republicano e democrático. Todavia, a busca da democracia e a busca da República não querem, necessariamente, dizer a mesma coisa. A democracia é — na frase imorredoura de Churchill — “o pior de todos os regimes, com exceção de todos os outros que foram experimentados de tempos em tempos”.
Por quê? Porque apenas em um regime democrático são possíveis a aceitação e o elogio da diversidade; o reconhecimento da legitimidade e da fecundidade dos conflitos de razão e de interesse; a absoluta liberdade de opinião; o ideal da tolerância (em oposição a crenças cegas na própria verdade e na capacidade de impô-la); o ideal da não violência — apenas em democracias é possível livrar-se de governantes sem derramamento de sangue e resolver conflitos sem o recurso à força. Apenas em democracias é possível a renovação gradual da sociedade pelo livre debate de ideias e pela mudança de mentalidades. Apenas em democracias é reconhecida a necessidade de antepor limites ao poder, mesmo quando esse poder é o da maioria que o conquistou pela força do voto (Bobbio, 2000).
Dito isso, uma democracia republicana deve também incorporar, além do ideal democrático expresso nas considerações acima, o ideal republicano, a virtude cívica dos cidadãos. E isso se revela não apenas ao depositarem/digitarem seus votos nas urnas por ocasião de datas eleitorais. Mas ainda no acompanhamento regular e atento tanto das ações daqueles que cada um elegeu como seus representantes quanto das ações e da eficácia dos Poderes da República, em termos dos bens e serviços públicos que devem ser prestados à população.
Um dos organizadores deste livro refere-se ao que escreveu um religioso que vivia no Brasil em meados do século XVII — “nenhum homem desta terra é repúblico, nem vela ou trata do bem comum, senão cada um de seu bem particular” — para apresentar uma breve lista de exemplos do que é ou seria “ser republicano”. Vale citar alguns: “é crer na igualdade civil de todos, sem distinção de qualquer natureza; é crer na lei como garantia de liberdade; é saber que o Estado não é uma extensão da família, um clube de amigos, um grupo de companheiros; é repudiar práticas patrimonialistas, clientelistas e corporativistas; é acreditar que o Estado não tem dinheiro, que ele apenas administra o dinheiro pago pelo contribuinte; é saber que quem rouba o dinheiro público é ladrão do dinheiro de todos; é considerar que a administração eficiente e transparente do dinheiro público é dever do Estado e direito seu” (Carvalho, op. cit.).” Essa lista, não exaustiva, talvez possa ajudar o leitor em sua própria avaliação, permitindo-lhe compreender por que o título dado a este livro por seus organizadores traz a expressão “em busca da República” após seus primeiros “130 anos”. A busca continua.
Nessa busca, lembremos que as interações — na prática, ainda que não na teoria — entre os mundos da economia, da política, do direito (e da psicologia social) nunca deixaram de existir. Afinal, são todas “disciplinas contíguas”, como afirmou Ronald Coase (1994), prêmio Nobel de Economia em 1991, durante muitos anos professor de Direito na Chicago Law School e autor do clássico The Problem of Social Cost (1960), um dos mais citados artigos sobre economia em todos os tempos. A relevância dos trabalhos interdisciplinares, como em Albert Hirschman, por exemplo, é cada vez mais amplamente reconhecida.
O livro que o leitor tem em mãos, ou em sua tela, é uma tentativa de mostrar que talvez as interações entre economistas, cientistas sociais/políticos, historiadores e advogados possam gerar perspectivas que cada disciplina, por si só, é incapaz de prover. Cabe ao leitor julgar se a tentativa foi exitosa, em especial no sentido de entender um pouco mais a longa e árdua jornada que nos trouxe até onde estamos, após 130 anos de busca por uma República digna desse nome.
*
Esta Introdução não estaria completa sem uma referência a um dos pecados originais da República, além do patrimonialismo e da escravidão (e suas consequências pós-Abolição), marcas do passado que continuaram a se apresentar como “teimosas permanências”, afetando a busca de nosso ideal de República Democrática. Referimo-nos à entrada extremamente tardia do povo em nossa República.
Ao longo dos primeiros 41 anos (1889-1930) da chamada República Velha, a participação ativa do povo, como eleitorado, foi irrisória. A população brasileira em 1890 era estimada em 14,3 milhões de pessoas, e, em 1920, em 30,6 milhões. Nesse último ano, se excluídos os 75% de analfabetos, os menores de 21 anos, os estrangeiros e as mulheres, que por tradição não votavam, os habilitados a votar eram cerca de 10%. Mas o povo que, até a década de 1920, efetivamente votava nas eleições constituía menos de 3% da população total (Carvalho, op. cit.).
Mesmo em 1940, quando a população alcançou 41,2 milhões de pessoas, os eleitores inscritos para votar eram apenas 2,66 milhões, ou seja, 6,45% do total. É importante notar que em 1950 esse percentual havia alcançado 22,05% (ou 11,45 milhões). Hoje o povo eleitor representa 147,3 milhões, ou seja, 71% do total. Poucos países têm uma franquia eleitoral tão expressiva como a brasileira.
Foi extraordinário o crescimento populacional nos primeiros 90 anos da República: 114% (entre 1890 e 1920); 70% (entre 1920 e 1950); e 129% (entre 1950 e 1980). Ainda muito mais extraordinário foi o crescimento da população urbana. Se tomarmos 1950 como ano-base e considerarmos a situação em 2018, passamos de um total de 52 milhões de pessoas em 1950 para 208 milhões em 2018, ou seja, quatro vezes mais. No mesmo período, a população urbana passou de 36% para 86% do total, isto é, de pouco menos de 19 milhões para 179 milhões, um múltiplo de 9,4 vezes, sem paralelo no planeta.
Para uma comparação, o aumento da população urbana nos Estados Unidos entre 1950 e hoje foi inferior a 2,7 vezes. Nem China nem Índia, com populações urbanas de, respectivamente, 57% e 33% do total — apesar de, em números absolutos, terem populações urbanas muito maiores que a do Brasil —, apresentaram aumento por um fator sequer perto de 9,4 vezes de 1950 ao presente. O Brasil é hoje a terceira maior democracia de massas urbanas do mundo, após a Índia e os Estados Unidos. E não há nenhum candidato a disputar essa colocação no horizonte de tempo previsível entre as grandes democracias de massas urbanas (Malan, 2018).
Esse elo vital entre demografia e urbanização teve consequências da maior importância para nossa busca por uma República Democrática ao longo das várias décadas passadas — assim como terá a maior importância ao longo das décadas vindouras. Agora por razões diferentes, que têm a ver com a rapidez da transição demográfica brasileira não mais no sentido do crescimento acelerado das populações total e urbana, mas no do fenômeno inverso.
Estamos crescendo apenas 0,7% ao ano — e a taxas decrescentes. Se em 1950 a mulher brasileira tinha em média 6,2 filhos, agora a média é 1,7. Um indicador revela de forma contundente a intensidade dessa transição: levou um século e meio para que os idosos de países como França, Inglaterra, Suécia e Bélgica passassem de 10% para 30% da população total. O Brasil terá visto essa mesma transição em 48 anos. Nossa população total se estabilizará no início dos anos 2040 e começará então a declinar. A partir de 2050, apenas aqueles com mais de 60 anos estarão aumentando a sua participação relativa na população total. Aqueles com idade acima de 60 representarão um terço da população. Os de mais de 65, cerca de um quarto.
O Brasil corre o sério risco de envelhecer antes de superar a armadilha da renda média. O número de aposentados cresce a uma taxa cinco vezes superior à taxa de crescimento da população total. Os gastos com saúde associados ao envelhecimento acelerado serão exponencialmente crescentes.
O Brasil é — ou será — um case study de relevância global pela rapidez de sua transição demográfica, tanto no crescimento populacional quanto na sua redução posterior, como ainda pela rapidez de seu processo de urbanização, sem paralelo no mundo entre os países de maior expressão econômica. Crescimentos dessa ordem nas populações urbanas geram demandas que exigem respostas por parte de governos — quaisquer governos —, sejam centralizadores/autoritários, como em 1930-1945 e 1964-1985, sejam democráticos, como em 1946-1964 e de 1985 ao presente (Malan, op. cit.).
Essas demandas, necessidades e exigências de respostas se colocam em três grandes áreas: infraestrutura física (transporte, energia, comunicação); infraestrutura humana (educação, saúde, segurança); e, por fim, mas não menos importante, demandas por redução da pobreza e das desigualdades na distribuição de renda e, crescentemente, por redução da desigual distribuição de oportunidades. Entretanto, a sequência importa, conforme mostrou, em outro contexto, um brilhante livro de Carvalho (2001). Na República Velha e nos anos 1930, 1940 e 1950, as prioridades estavam na infraestrutura física: desde as ferrovias ao “governar é abrir estradas”, de Washington Luís, e ao Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, em que mais de 70% dos recursos eram destinados à energia e ao transporte.
A crescente urbanização e a participação do povo no processo eleitoral, entretanto, foram conferindo cada vez mais força às demandas por mais e melhor infraestrutura humana (educação e saúde) e às crescentes preocupações com questões de pobreza e distribuição. Em 1985, último ano do regime militar, a cidade de São Paulo era a terceira maior do mundo, e o Rio de Janeiro, a oitava. No mesmo ano, no Brasil como um todo, entre a população ocupada (um total de 53,2 milhões), classificada por classe de rendimento, cerca de um terço recebia até um salário mínimo; 55%, até dois salários mínimos; dois terços, até três salários; e mais de três quartos, até cinco salários mínimos (IBGE, 1987).
As demandas, as expectativas, os sonhos e as frustrações dessa esmagadora maioria passariam a ser cada vez mais decisivos na chamada Nova República, pós-1985, até o presente. E muito além, à medida que seguimos em nossa busca por uma República Democrática digna dessas duas palavras.
1.
1889-1899
As dores do parto
Cronologia
15/11/1889: Proclamação da República por um golpe militar
11/10/1890: Promulgação do Código Penal
11/1890: Crise do Banco Barings, de Londres, devido a investimentos de risco na Argentina
15/11/1890: Instalação da Constituinte
1890 a 1891: Crise especulativa chamada Encilhamento
24/2/1891: Promulgação da Constituição
25/2/1891: Eleição pelo Congresso do marechal Deodoro da Fonseca como presidente e de Floriano Peixoto como vice
3/11/1891: Deodoro fecha o Congresso
23/11/1891: Renúncia de Deodoro, posse de Floriano
1893 a 1895: Revolução Federalista no Rio Grande do Sul
6/9/1893: Revolta da Armada no Rio de Janeiro
1/3/1894: Eleição de Prudente de Moraes, que toma posse em 15 de novembro
1896 a 1897: Guerra de Canudos, no interior da Bahia
5/11/1897: Tentativa de assassinato de Prudente de Moraes
1/3/1898: Eleição de Campos Sales, que toma posse em 15 de novembro
1898: Funding loan. Empréstimo de consolidação da dívida externa
1899: Campos Sales inaugura a “política dos governadores”
1899 a 1902: Programa ortodoxo de estabilização, implantado por Joaquim Murtinho, ministro da Fazenda
1 Renato Lessa
A primeira década: República, natureza, desordem
Quando tratamos da história da República brasileira, uma das maneiras de pensar e um dos hábitos arraigados parte de um sentimento — mais do que de uma ideia — de que nunca tivemos a ou mesmo uma República, ou de que esta, quando nominalmente realizada, teria deixado como legado uma legião de promessas incumpridas. A premissa constitui uma clara circunstância de observação — um ponto de vista , no sentido preciso da expressão —, deflagradora de sensação de desencanto, reiterada ao longo do tempo e coadjuvada por vasta e renitente heterodoxia política.
Ao considerar os primeiros momentos do regime republicano no Brasil, logo a seguir à Proclamação de 1889, julgo não haver motivo para tal sentimento de desencanto. A razão parece-me simples e lógica: não houve à partida qualquer encantamento. A República proclamada veio ao mundo dos vivos como questão de fato. Não traiu suas promessas. Não destruiu expectativas utópicas. Antes o contrário, o republicanismo das décadas finais do Império caracterizou-se por notável investimento contrautópico e realista. O tema do federalismo, posto como núcleo central do movimento por iniciativa do grupo de republicanos paulistas, buscava de forma hiper-realista uma adaptação do Brasil formal ao Brasil real. É importante mensurar promessas para melhor ponderar a escala de decepções.
Sérgio Buarque de Holanda diferenciou de modo inequívoco dois momentos da ativação republicana no Brasil do século XIX: (i) um primeiro, com foco no período da Regência (embora possa incluir retrospectivamente as revoluções de 1817 e 1824), tomado por movimentos periféricos e radicais; e (ii) o republicanismo tardio do final da Monarquia, com peso maior do “centro” e movido por ânimos moderados.
O argumento procede, se considerarmos o peso dos republicanos paulistas na condução do processo de configuração do novo regime, após quase uma década inicial de dilatada instabilidade. O núcleo paulista condensou o tema do federalismo através da fórmula — um tanto contraintuitiva — “centralização/dispersão; descentralização/unidade”. Sua atitude diante das instituições monárquicas nos anos anteriores à Proclamação foi de contenção exemplar. Republicanos históricos, como o fluminense Quintino Bocaiuva e o olindense Saldanha Marinho, sustentavam que a República viria por “evolução” e não por “revolução”. Bernardino de Campos, um dos elementos centrais do grupo paulista, opôs-se de modo acérrimo a qualquer aproximação com oficiais descontentes, durante a Questão Militar, com vistas à oportunidade de conspirar contra a Monarquia.
A ênfase em um programa federalista é usualmente debitada na conta de interesses “materiais” — econômicos e regionais —, que trariam consigo o imperativo de obtenção de poder político e de configuração de um “desenho institucional” mais conveniente. Não nego o poder explicativo inercial da hipótese, mas creio haver uma dimensão mais funda e de longa duração em jogo que, a meu juízo, marcaria a posteridade republicana.
A Monarquia, a partir do Golpe da Maioridade, em 1840, empreendeu processo sistemático e crescente de centralização política e institucional. Tanto o plano político quanto o administrativo da vida nacional se constituíram a partir de uma vontade de centralização que, em grande medida, foi antes ficcional que efetiva. Mais do que decorrente de arcaísmos absolutistas, tal vontade expressou reserva diante do fato da fragmentação localista.
Em outros termos, tratou-se da recusa em tomar a fragmentação e a dispersão como prefigurações inelutáveis da forma final do sistema político e institucional . Enquanto a primeira — a fragmentação — se associava à dimensão telúrica da vida nacional e a seu caráter, digamos, “natural” e “espontâneo”, a segunda — a forma do sistema — foi puro artifício e obra de invenção institucional, conduzida a contrapelo da anterior. Falo do trânsito de uma ideia de “população”, como termo que reúne uma coleção “material” e “objetiva” de seres humanos, dispersos pelo território em suas associações primárias, para a de “povo”, por definição abstrata e a ser materializada pelas artes construtivistas dos inventores de leis e instituições.
O caráter ficcional aludido diz respeito em boa parte ao fato de que, a despeito do investimento prático-alucinatório da centralização, o país viveu todo o século XIX sob um regime de federalismo de fato. É mesmo, julgo, o caso de avançar e dizer que parte do país viveu simplesmente em estado de ausência de regime ou, se quisermos, em estado de natureza. A razão básica para isso foi a enorme disparidade entre a vontade de implementar a centralização e os meios práticos para torná-la efetiva.
Francisco Iglésias, em estudo clássico sobre a província de Minas Gerais no século XIX, contabilizou nada menos do que 122 períodos administrativos em um espaço de 65 anos. É razoável imaginar que a regularidade desse padrão de altíssima rotatividade administrativa levava a rotinas, práticas e hierarquias sociais básicas que operavam de modo independente. Supor o contrário seria imaginar a imanência de um estado de anomia ou revolução permanentes, o que não parece ter sido o caso.
Trocando em miúdos, a lógica do federalismo de fato tem a ver com um tema clássico nas interpretações do Brasil: o controle político e social local exercido por clãs, segundo Oliveira Viana, ou a dispersão pelo território de ilhas de poder privado, na chave de Nestor Duarte. Claro está que os “barões” foram expressão desses poderes locais e fizeram-se representar na cena política nacional através do controle das eleições. Por outro lado, tal acesso à representação deu-se sempre em um quadro institucional no qual o Poder Moderador — prerrogativa exclusiva do imperador — subordinava os demais Poderes, fixando-os de algum modo em uma dimensão nacional. Em outros termos, o localismo resultava simbólica e politicamente contido no vértice/vórtice do sistema. No plano da vida como ela é, no entanto, as formas diretas de controle social sabiam mais a estado de natureza.
Reduzir o federalismo dos republicanos de finais do século XIX à expressão de interesses de classe ou de região deflaciona o significado mais amplo da ideia, na verdade, uma contrautopia. Utópica, em grande medida, foi a vontade de centralização. Utopistas, a rigor, foram os operadores do que Paulo Mercadante designou como “a consciência conservadora”. O que os republicanos pretenderam — ou acabaram por realizar — foi dissipar a pátina da centralização e fazer valer a força telúrica do país real. Há mais nisso do que vocalização de interesses de classe: trata-se de um redesenho minimalista dos nexos de integração social e política e um modo próprio de conceber o país. Um redesenho que procede por desinvenção ou, se quisermos, uma invenção que desinventa.
Mesmo programas realistas e contrautópicos podem provocar imensa algaravia. Após os fatos confusos do 15 de Novembro, o Brasil mergulhou em uma década de enorme incerteza política e social. Amanheceu em 16 de novembro sem Poder Moderador, até então a chave da organização político-institucional do país. A experiência dessa falta marcou os primeiros anos da infância do que ainda viria a ser um regime. Tempos de infância que podem ser decompostos em dois segmentos.
O primeiro, de 1889 a 1894, compreendeu o ciclo dos governos militares: Deodoro da Fonseca, até 1891; e Floriano Peixoto, até 1894. Foram os anos iniciais de desrotinização da política, sem a emergência de um novo ordenamento. Houve imensa instabilidade político-militar que incluiu dois graves levantes da Marinha e uma Revolução Federalista no Sul. Ao mesmo tempo, dinâmicas de dispersão fizeram-se presentes, pela proliferação de conflitos em torno do controle das antigas províncias do Império, nas quais praticamente todos lutavam contra todos. Foram tempos, segundo a boa lavra de Raymundo Faoro, de distribuição natural do poder.
Cabe destacar naqueles anos o processo de elaboração constitucional, iniciado em 1890 com a eleição da Assembleia Nacional Constituinte. A primeira Constituição republicana seria, de fato, promulgada em fevereiro de 1891. Embora estabelecesse um quadro legal para o país, sua operação não produziu efeitos de estabilidade. O desenho liberal-democrático e federativo continha, ao menos, três inovações macroinstitucionais importantes: eleição direta do chefe de Estado; eleições legislativas autônomas; e autonomia dos estados. Ou seja, os elementos estruturantes do quadro passaram a possuir fontes de legitimidade próprias e independentes, reunidas no valor “autonomia”, sem atribuições hierárquicas entre si e sem mecanismos de integração. Com efeito, o desenho sugeria a imagem de um sistema de hierarquias paralelas e, portanto, sem vértice.
O segundo segmento correspondeu ao primeiro governo civil da República, o do paulista Prudente de Moraes (1894-1898). Apesar da vigência do panorama constitucional, o governo de Prudente foi marcado por grande instabilidade. Parte dela deveu-se às relações entre os Poderes Executivo e Legislativo. Houve ainda intensa agitação jacobina, em estado de mobilização permanente, nas ruas do Rio de Janeiro. O Congresso refletia de modo pleno a fragmentação federalista, apresentando-se como um comitê executivo dos estados. A primeira tentativa de ordenamento da dispersão das forças políticas deu-se em 1893, pela criação de um partido com pretensões nacionais, o Partido Republicano Federal, liderado pelo prócer paulista Francisco Glicério, e um monumento ao ecletismo. São célebres as palavras do político cearense Belisário Távora, que descrevia o PRF como uma “catedral aberta a todos os credos”.
Incapaz de coordenar a dinâmica legislativa, o PRF converteu-se em um polo de poder alternativo ao presidente. O dilatado dissenso entre as novas elites, contudo, encontrou compacta unidade no combate aos camponeses de Canudos. Ali se deu a primeira demonstração de unidade republicana, contra os desvalidos do sertão da Bahia, pintados como monarquistas. O lado telúrico do país, materializado no exclusivo agrário, foi, assim, o maior lastro consensual da primeira elite republicana.
Naquela época, até os regicidas eram confusos. Prudente de Moraes foi alvo de atentado, perpetrado por um anspeçada da Marinha, Marcelino Bispo, que errou de vítima e acabou por matar o ministro da Guerra. Marcelino seria agraciado por Nina Rodrigues em um ensaio delirante (“O regicida Marcelino Bispo”), que o revelou como descendente de índios e portador da “impulsividade hereditária” de seus ancestrais. Florianista acérrimo, escreveu na prisão várias poesias, com destaque para o poema “Jesus Cristo e Floriano”.
A crer em José Maria Belo, Prudente alcançou o maior nível de impopularidade da então curta história republicana. O atentado de novembro de 1897, no entanto, salvou o restante do seu mandato: as multidões que o execravam voltaram-se contra os jacobinos cariocas e os condenados da terra do sertão baiano. Cumpriu o mandato e elegeu, em 1898, seu sucessor, Campos Salles, em cujo quatriênio começaria de modo efetivo a história da República tal como a conhecemos.